انسحاب الولايات المتحدة من الاتفاق النووي الإيراني: فهم مشروعية النقل والالتزامات بموجب قرار مجلس الأمن 2231 لعام 2015[1]
د. محمد عباس
اكاديمي وباحث في الشؤون الدولية والسياسية
في 8 مايو 2018، أعلن الرئيس دونالد ترامب عن قراره بانسحاب الولايات المتحدة الامريكية من خطة العمل المشتركة (JCPOA) المبرمة في فيينا 14 تموز 2015، والمعروفة أيضًا باتفاق إيران النووي [2].
تم الاستشهاد بأن الاتفاق النووي كصفقة يفتقر إلى الشمولية مع الادعاء المزعوم بفشل الحد من تقييد قدرة إيران على بناء صواريخ باليستية أو تنظيم أعمالها العدوانية ومحاولاتها لرعاية الإرهاب وزعزعة استقرار منطقة الشرق الأوسط من خلال الحروب بالوكالة، من جملة أسباب انسحاب الولايات المتحدة [3].
كانت القشة الأخيرة للولايات المتحدة الأمريكية محاولات إيران المزعومة لمواصلة برنامجها بينما كانت تخفيها عن وكالات المراقبة ذات الصلة كالوكالة الدولية للطاقة الذرية، ومع انسحاب الولايات المتحدة من الصفقة، يتم تجريد البرنامج النووي الإيراني من حقه في أن يعامل على قدم المساواة مع البرامج النووية للدول الأخرى، وقدرة الولايات المتحدة على فرض عقوبات اقتصادية على إيران مرة أخرى.
على الرغم من أن العقوبات ستستأنف اعتبارًا من نوفمبر 2018، فقد أدى القرار الى احتجاجات من قبل الشارع الايراني[4] وكانت الحكومة الإيرانية قد أدانت هذه الخطوة الأحادية الجانب[5].
وبينما تتطلع إيران إلى الدخول في حوار سياسي حول هذه المسألة مع الصين[6] والأطراف الأوروبية[7] في الصفقة، نحاول البحث حول مدى الإمكانية القانونية لهذه الخطوة الأحادية من جانب الولايات المتحدة في ضوء حقيقة اعتماد خطة العمل المشتركة (JCPOA) من مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، حيث يضع القرار 2231 لعام 2015 [8]التزامات معينة على الولايات المتحدة بغض النظر عن حقها في الانسحاب بموجب خطة العمل المشتركة الشاملة.
على الرغم من وجود نقاش حول مسألة أن خطة العمل المشتركة (JCPOA) اتفاق إيران النووي ليست معاهدة دولية [9]، وإنما اتفاق متعدد الأطراف بين الدول ذات السيادة بشأن موضوع من موضوعات القانون الدولي، لأنه ليست كل الاتفاقات المبرمة يمكن تكييفها بإطار المعاهدات ضمن القانون الدولي.
يقصد بـ “المعاهدة” الاتفاق الدولي المعقود بين الدول في صيغة مكتوبة والذي ينظمه القانون الدولي، سواء تضمنته وثيقة واحدة أو وثيقتان متصلتان أو أكثر ومهما كانت تسميته الخاصة بموجب اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات [10].
ومع ذلك، فإن خطة العمل المشتركة (JCPOA) يحول دون تفسير أحكامها بأنها تضع سوابق للمبادئ الأساسية في القانون الدولي، وكذلك الممارسات المعترف بها دوليا”، مما يدل على أن صائغي مشروع القرار استبعدوا هذه الصفقة من نطاق القانون الدولي [11].
ولذلك، فإن مشروعية قرار الولايات المتحدة بالانسحاب لن تخضع لأحكام اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات بشأن إنهاء المعاهدة، يجب على الولايات المتحدة أن تحكم حقها في الانسحاب في المقام الأول من إطار الصفقة نفسها مع ايران أو في حالة عدم تضمين الاتفاقية هذا الحق بشكل شامل، يتم مناقشة سلطة الولايات المتحدة السيادية المتأصلة في تقرير سياستها الخارجية.
أحد الأسباب الرئيسية للانسحاب هو محاولات إيران بعد الامتثال لشروط الاتفاق مع استمرارها في خطط تطوير الأسلحة النووية، حيث تمّ توثيق (55,000) صفحة من وثائق المخابرات بما يسمى “خداع” إيران، كما يسميها الرئيس الامريكي بذلك، والذي أشارت إليه إسرائيل[12] قبل أسبوع من إعلان الولايات المتحدة عن الإنسحاب.
يذكر الرئيس ترامب صراحة أن قرار الولايات المتحدة بالانسحاب مبتني على صحة هذه الوثائق، ومع ذلك، فإن مثل هذا السبب قد يفشل في تبرير الانسحاب أحادي الجانب من الاتفاق.
تقوم خطة العمل المشتركة ( JCPOA) على إنشاء آلية لتسوية المنازعات فيما يتعلق بالنزاعات والالتزامات المتعلقة بالامتثال، حيث تشكل بموجب الاتفاق لجنة مشتركة مع اختصاصها بتسوية النزاعات المتعلقة بالامتثال والالتزامات بموجب الاتفاق.
وبموجب الفقرتين 36 و 37 من الاتفاقية، فإن الإنهاء كإجراء يخضع لموافقة مجلس الأمن ولن يكون متاحًا إلا بعد استنفاد الطرق الأخرى لتسوية المنازعات، ومن خلال امتزاج إحكام المادة أعلاه يتم الحد من سلطة الولايات المتحدة المطلقة بشكل واضح في الانسحاب من جانب واحد أو يتم النظر بأية تدابير أخرى لا تتسق مع آلية تسوية المنازعات المعتمدة بموجب الاتفاق.
يتعارض هذا الانسحاب مع بنية الصفقة النووية، والأمر المثير للقلق هو التآزر والارتباط بين الحق في الانسحاب من الصفقة الخاضعة لشروط معينة من جهة والالتزام باحترام خطة العمل المشتركة التي أنشئت بموجب قرار مجلس الأمن 2231 من جهة أخرى.
تم اعتماد خطة العمل المشتركة المشتركة بين الوكالات الدولية من قبل مجلس الأمن من خلال القرار 2231 لسنة 2015، حيث لا يكرر هذا القرار فقط الشروط والأحكام الواردة في خطة العمل المشتركة المشتركة ولكن أيضًا ينشئ التزامات تتجاوز الاتفاق.
وفي الواقع، فإن معظم هذه الالتزامات لا تميز حتى بين الأطراف وغير الأطراف في الاتفاق، بل تلزم جميع الدول الأعضاء بذلك، على سبيل المثال، يدعو البيان المؤرخ في 14 تموز 2015 الصادر عن روسيا والمانيا والصين وفرنسا والمملكة المتحدة والولايات المتحدة الامريكية والاتحاد الأوربي بجميع الدول الأعضاء والمنظمات الإقليمية والمنظمات الدولية إلى اتخاذ كل الإجراءات المناسبة لدعم تنفيذ خطة العمل بوسائل منها اتخذا إجراءات تتسق مع مخطط التنفيذ المبين في خطة العمل وفي القرار. .. والامتناع عن إتيان إعمال تعيق الوفاء بالالتزامات المنبثقة عن خطة العمل .
تشير الممارسة الدولية إلى استخدام مصطلح “المناشدة “(calls upon) في قرارات مجلس الأمن الدولي على أنه إنشاء التزامات ملزمة قسرًا [13]، والتاريخ الدولي المعاصر مليء بالحالات التي يستخدم فيها مجلس الأمن الدولي عبارة “المناشدة” على أنها إشارة مباشرة أو غير مباشرة إلى تدابير الفصل السابع.
في الواقع، عندما استخدم قرار مجلس الأمن رقم 1737[14] الخاص بإيران تلك العبارة، أشار السفير الأمريكي (وولف) إلى أن القرار أجبر الدول الأعضاء على اتخاذ تدابير لحرمان إيران من المساعدة في برنامج إيران لامتلاك الأسلحة النووية[15].
بالإضافة إلى كونه تدبيرًا قسريًا فإن الالتزام بالتعاون والامتناع عن الأعمال التي تقوض التنفيذ يفرض بالتأكيد قيودًا على حق الولايات المتحدة السيادي غير المبرر في تحديد سياستها الخارجية تجاه برنامج إيران النووي، ومع ذلك، فإن فشل القرار 2231 في توضيح المحتوى الدقيق لهذا الالتزام، ومدى إمكانية أن يحد الالتزام بالتعهد من تنفيذ فعال لـ خطة العمل المشتركة من قدرة الولايات المتحدة على الانسحاب من الصفقة؟ قد تجعل من الإجابة متذبذبة، لكن الفقرة (2) من قرار مجلس الأمن تسمح بوجود مثل هذا الاحتمال النظري [16].
إن تحليل الموقف الدولي يملي علينا أن نؤكد ان مضمون التزام التعاون من جانب الولايات المتحدة على الأقل أن تمتنع عن فرض أعلى مستوى من العقوبات النووية على إيران حتى وإن انسحبت من الصفقة، لأن إعادة فرض العقوبات الاقتصادية من قبل الولايات المتحدة سوف يؤدي فقط إلى إلغاء تحفيز الحكومة الإيرانية على تنفيذ التزاماتها النووية بموجب الاتفاقات.
نأت الدول الأوروبية بنفسها عن السياسة الخارجية لإدارة ترامب حول هذه القضية بل وانتقدتها، ومع قيام إيران بتكثيف حوارها السياسي، يحاول الاتحاد الأوروبي والصين وروسيا محاولة منع الاتفاق من الانهيار.
مثل هذه الالتزامات الغامضة التي تنشأ بموجب قرارات الأمم المتحدة غالباً ما تكون محكومة برد فعل الدولة والسياسة الدولية أكثر من الشروط الصارمة في القانون الدولي.
ما يتبقى بعد أن نفهمه هو أن مجلس الأمن من خلال قراره 2231 قد غير بنجاح من خطة العمل المشتركة الشاملة من خلال تحوليها من قضية سياسة خارجية لثمانية دول إلى التزام عالمي على جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة.
هذه الالتزامات تأثيرها واضح وخطير ومباشر على أي قرار بالانسحاب من الصفقة ومع ذلك، لن يتحقق وضوح هذه الالتزامات وأهميتها إلا عندما تقبلها الدول وتتفاعل معها.
انسحاب الولايات المتحدة الأمريكية من اتفاقية باريس لتغير المناخ
في 12 ديسمبر 2015، أنشأ المجتمع الدولي أول اتفاقية رئيسية حول تغير المناخ منذ عام 1997 ألا وهي اتفاقية باريس [17]، حيث حددت أهداف المعاهدة والتي تتضمن وثيقة استراتيجية مبتكرة، كما إن الطبيعة التاريخية للاتفاقية واضحة، ليس فقط في المشاركة الدولية مع أكثر من 196 دولة [18]،ولكن أيضا لأن محتوى هذه الاتفاقية قد أدى تغيير جذري في تطوير استخدام القانون الدولي لمكافحة تغير المناخ [19].
وعند انضمام الولايات المتحدة مع الصين والهند في التصديق على اتفاقية باريس، أصبحت المعاهدة أول اتفاقية دولية بشأن تغير المناخ تضم جميع البلدان الثلاثة الأكثر تلوثًا في العالم، فمشاركة أكبر الدول الملوثة في العالم ضروري لنجاح اتفاق باريس وفق ما جاء بتصريح الرئيس الأمريكي السابق باراك اوباما في 5 اكتوبر 2015 [20].
بعد فترة وجيزة من تصديق الولايات المتحدة استوفى اتفاق باريس المتطلبات اللازمة لكي يصبح ملزماً قانوناً ونافذاً بعد تصديق خمسين دولة، وهو ما يمثل خمسة وخمسين في المائة من الانبعاثات العالمية[21].
ويبدو أن هذه الاتفاقية لأول مرة منذ مفاوضات كيوتو تعتبر أفضل آلية ممكنة لتحقيق التغيير، وللمرة الأولى منذ عقود، بدا الأمل وكأنه يحل محل الجمود كثقافة تهيمن على الجهود الدولية لتغير المناخ.
إلا أنه في 1 يونيو 2017، أعلن الرئيس دونالد ترامب أن الولايات المتحدة سوف تنسحب من اتفاقية باريس [22]، وفي أعقاب هذا الإعلان نجد أنفسنا في لحظة حرجة للغاية بالنسبة لمستقبل القانون الدولي البيئي.
عندما صادق الرئيس أوباما على اتفاقية باريس في سبتمبر 2016، لم يكن لديه دعم من مجلس الشيوخ، لأنه بموجب المادة الثانية من الدستور الامريكي يجب على رئيس الولايات المتحدة تأمين مشورة وموافقة ثلثي مجلس الشيوخ قبل ابرام المعاهدات [23]،ومع ذلك، جزئيا بسبب محدودية التوجيه الدستوري بشأن المعاهدات، والسوابق القضائية للمحكمة العليا تطورت الممارسة للاعتراف بقدرة رئيس الجمهورية على إدارة الشؤون الخارجية من خلال الاتفاقات التنفيذية [24].
يعد إيجاد صيغة الاتفاقات التنفيذية كبديل عن ابرام المعاهدات سمح للسلطات التنفيذية بالتعهد بالتزامات دولية دون تقديم الاقتراح إلى مجلس الشيوخ للحصول على مشورته وموافقته [25]، وقد قررت المحكمة العليا في (merican Insurance Association v.Garamendi ) عام 2003 [26]، أن “الرئيس لديه سلطة اتخاذ “اتفاقات تنفيذية” مع بلدان أخرى، لا تتطلب تصديق مجلس الشيوخ عليها أو موافقة الكونغرس عليها، حيث تمت مزاولة هذه السلطة منذ السنوات الأولى للجمهورية [27].
بدلا من الانضمام إلى اتفاقية باريس من خلال الحصول على موافقة مجلس الشيوخ أو من خلال قانون صادر عن الكونغرس، صادق الرئيس أوباما على اتفاق باريس بطريقة الاتفاق التنفيذي، مما يجعل من الأسهل بالنسبة لرئيس لاحقة لسحب منه، ومع ذلك، كانت هناك سوابق عديدة لرئيس الولايات المتحدة للانضمام إلى اتفاقيات بيئية من خلال إجراء تنفيذي، دون دعم أو إدراج من قبل الكونغرس، حيث انضمت الولايات المتحدة إلى اتفاقية جودة الهواء لعام 1991 مع كندا، دون أي إجراء من مجلس الشيوخ أو الكونغرس، وبالمثل، انضمت الولايات المتحدة الى عدة بروتوكولات في إطار اتفاقية التلوث الجوي البعيد المدى عبر الحدود لعام 1979، بصورة ممارسة الصلاحيات الرئاسية لإبرام الاتفاقات، بما في ذلك بروتوكول غوتنبرغ لعام 1999 [28].
ترى “كايلا كلارك” من كلية الحقوق جامعة نوتردام أن الطريقة التي تصادقت بها الولايات المتحدة على اتفاقية باريس تبدو صحيحة من الناحية الدستورية ومع ذلك يفرض القانون الدولي العرفي التزامات قانونية تترتب عن طريق الانضمام إلى المعاهدة [29].
في 1 يونيو 2017، أعلن الرئيس ترامب أن الولايات المتحدة ستنسحب من اتفاقية باريس، وفي البيان الرسمي قال، نحن نخرج. . ستتوقف الولايات المتحدة عن تنفيذ اتفاق باريس غير الملزم بسبب الأعباء المالية والاقتصادية القاسية التي يفرضها الاتفاق على بلادنا، ويشمل ذلك إنهاء تنفيذ المساهمة الوطنية، والأهم من ذلك ان صندوق المناخ الأخضر [30](the Green Climate Fund) يكلف الولايات المتحدة ثروة طائلة[31].
بعد ذلك في 4 آب 2017، قدمت إدارة ترامب مزيدًا من التفاصيل حول الوضع الحالي لمشاركة الولايات المتحدة في اتفاقية باريس [32]، وأكدت الإدارة الأمريكية عزمها على الانسحاب من اتفاقية باريس والانضمام إلى سوريا ونيكاراجوا باعتبارهما الدولتين الوحيدتين غير الأطراف في هذه الاتفاقية [33].
بالإضافة إلى ذلك، أشارت الإدارة الأمريكية إلى أنها أرسلت رسمياً أوراق إجراءات الانسحاب إلى الأمم المتحدة، لكنها تعتزم بالاحتفاظ “بمقعد” في إطار اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ لعام 1992 وتطورات تغير المناخ في المستقبل[34].
من الناحية الإجرائية، بموجب المادة 28 من اتفاقية باريس فإن التاريخ الذي يمكن ان تنسحب منه الولايات المتحدة من الاتفاقية رسميًا بعد ثلاث سنوات من تاريخ بدء سريان الاتفاقية بالنسبة الى ذلك الطرف بإرسال إخطار كتابي الى الوديع عند دخولها حيز التنفيذ في 4 تشرين الثاني 2016، لذا يكون أقرب موعد للانسحاب رسميًا 4 نوفمبر 2019 [35].
يبدأ نفاذ أي انسحاب من هذا القبيل عند انقضاء سنة واحدة من تاريخ تلقي الوديع للإخطار بالانسحاب أو في أي تاريخ لاحق يُحدد في الإخطار بالانسحاب، أي في 4 نوفمبر 2020 [36].
بصورة أكثر ملائمة فإن تاريخ 4 نوفمبر 2020 بعد يوم واحد فقط من الانتخابات الرئاسية الأمريكية المقبلة، وينتج عن جدول الانسحاب وتزامنه مع تاريخ الانتخابات الرئاسية المقبلة، في حال فشل الرئيس ترامب في إعادة انتخابه إمكانية عدم مغادرة الولايات المتحدة لاتفاق باريس.
ومع ذلك، في ظل المسار الحالي للإدارة الأمريكية، يثير إعلان الرئيس ترامب تساؤلات حول القيود القانونية والتداعيات لانسحاب الولايات المتحدة من اتفاقية باريس.
شرعية الانسحاب من اتفاقية باريس للمناخ
على الرغم من طريقة انضمام الولايات المتحدة إلى الاتفاقية يبدو صحيحًا تمامًا، إلا أن السؤال ماذا يعني انسحاب ترامب – من اتفاقية باريس ؟
ما هي الالتزامات التي تتخلى عنها الولايات المتحدة ؟ وما هي آليات التنفيذ في اتفاقية باريس، إن وجدت، التي تسري في هذا الإطار ؟
تمنح سلطة الشؤون الخارجية دستوريا للسلطة التنفيذية بشكل واضح للرئيس ترامب الذي له سلطة الانسحاب من المعاهدة بموجب قانون الولايات المتحدة [37].
ومع ذلك، في تحليل مشروعية الانسحاب من اتفاقية باريس، هناك اشكالية رئيسية في ما إذا كان يجب تحليل الأحداث بموجب القانون الدولي أو القانون المحلي الأمريكي فقط[38].
يبدو أن هذين النظامين يتعارضان مع بعضهما البعض فيما يتعلق بالانسحاب من اتفاقية باريس، وعلى هذا النحو، قد يؤدي التحليل في ضوء كل منهما إلى نتيجة مختلفة، وبموجب القانون المحلي للولايات المتحدة، ستؤثر طبيعة المعاهدة على وضعها القانوني وحمايتها.
يعتمد وضع الاتفاقية الدولية داخل الولايات المتحدة على مجموعة متنوعة من العوامل، حيث تتمتع المعاهدات ذاتية التنفيذ (self-executing treaty) بمنزلة مساوية للتشريع الفيدرالي ومتفوقة على قانون الولايات المتحدة لكن بدرجة أدنى من الدستور.
وتبعا لطبيعة الاتفاقات التنفيذية، قد تكون أو لا تكون لها وضع يساوي التشريع الفيدرالي، وفي أي حال، تتمتع الاتفاقيات التنفيذية ذاتية التنفيذ بوضع يتفوق على قانون الولايات المتحدة وأقل من الدستور.
المعاهدات أو الاتفاقات التنفيذية التي لا يتم تنفيذها بشكل تلقائي قد تم فهمها بشكل عام من قبل المحاكم الامريكية بصورة يكون لها وضع محدود محلياً، بدلا من ذلك، فإن التشريعات أو اللوائح التي تنفذ هذه الاتفاقيات هي المسيطرة [39].
وبما أن اتفاقية باريس تصنف على أنها معاهدة غير ذاتية التنفيذ [40]، يبدو أن مؤيدي هذه المعاهدة لديهم قدرة على مناقضة قرار ترامب [41]، وبالتالي، فإن اتفاق باريس يشكل قانونًا لا يعتمد على التنفيذ الذاتي لأنه لا يتطلب تشريع محلي لتحقيق تأثير واقعي، ولا يبسط من سلطة الشؤون الخارجية الممنوحة للسلطة التنفيذية إلى نفس درجة تطبيق المعاهدة ذاتية التنفيذ.
ومع ذلك، بموجب القانون الدولي، تخضع المعاهدات في المقام الأول وتُحكم على أقل تقدير، من قبل اتفاقية فيينا للمعاهدات، والقانون الدولي العرفي [42].
حيث تنشئ اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات مجموعة من القواعد الافتراضية المتعلقة بتنظيم القواعد الموضوعية والإجرائية للمعاهدات، بما في ذلك ما صور الانضمام والتنفيذ، وما يشكل إخلال أو خرق للالتزامات التعاقدية، وكيف يمكن لأي طرف الانسحاب من المعاهدة، إذا حدث ذلك، ويمكن تعديل هذه القواعد أو تضييقها بالنص المحدد لمعاهدة جديدة، لكن اتفاقية فيينا توفر إجراءً افتراضيًا في حالة عدم التنصيص في المعاهدة لتحديد شروط خاصة بذلك.
غير أنه من المهم نص المادة ( 28/ثالثاً) من اتفاقية باريس أن “الطرف الذي ينسحب من الاتفاقية يعتبر أيضاً قد انسحب من هذا الاتفاق”.
و”الاتفاقية” المشار إليها في المادة 28 هي اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ لعام 1992، لان الولايات المتحدة عضو في هذه الاتفاقية منذ انضمامها إلى المعاهدة الإطارية في عام 1992 [43].
وهكذا فإن الرئيس ترامب لديه خياران قانونيان للانسحاب من اتفاق باريس بموجب القانون الدولي:
الخيار الأول، يمكن للولايات المتحدة الامريكية الانسحاب من اتفاقية باريس وهي عملية ستستغرق أربع سنوات لتصبح رسمية بسبب فترة الانتظار المضمنة في المعاهدة[44]، وأقرب أجل لأي طرف بالانسحاب من الاتفاقية بشكل قانوني هو 4 نوفمبر 2020.
الخيار الثاني، يمكن للرئيس الأمريكي الانسحاب من اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ، وبالتالي إلغاء مقعد الولايات المتحدة من على الطاولة” جميع التطورات البيئية الدولية الحالية والمستقبلية.
للولايات المتحدة سوابق عريقة في إقرار القانون الدولي، أو “قانون الأمم”، باعتباره ملزما للشؤون الداخلية [45]، وهكذا، لدى الرئيس ترامب وسائل قانونية داخلية للانسحاب من اتفاقيات تغير المناخ العالمية، فإن ركائز القانون الدولي تلزمه بخلاف ذلك وكما سبقت الإشارة إلى إن القانون الدولي يتكون أساساً من المعاهدات والقانون الدولي العرفي.
حيث تعترف الولايات المتحدة بالقانون الدولي العرفي بالإضافة إلى المعاهدات، كجزء من الفقه القانوني الوطني للولايات المتحدة الامريكية، ففي قضية(Paquete Habana) قضت المحكمة العليا بأن “القانون الدولي جزء من قانوننا”، بمعنى أن قانون الدول جزء من قوانين الولايات المتحدة [46]، ودستوريا، تعتبر قوانين الولايات المتحدة وجميع المعاهدات المعقودة تكون القانون الأعلى للبلاد[47]،ويكون القضاة في جميع الولايات ملزمين به، ولا يعتد بأي نص في دستور أو قوانين أية ولاية يكون مخالفاً لذلك [48].
بالإضافة إلى ذلك، ووفقًا لموقع وزارة الخارجية الأمريكية، تقر الإدارة الأمريكية بأن الولايات المتحدة ليست طرفًا في اتفاقية فيينا، كما تذكر بأن “الولايات المتحدة تعتبر العديد من أحكام اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات تشكل القانون الدولي العرفي لقانون المعاهدات “[49].
بموجب القانون الدولي، إذا كان هناك قاعدة دولية عرفية تنفذ أحكام اتفاقية باريس وكذلك تلك الواردة في اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة التصحر (اعتمدت في باريس يوم 17 يونيو 1994 ودخلت حيز التنفيذ في ديسمبر 1996)، فقد يكون هناك سبب للاعتقاد بأن الولايات المتحدة ملزمة بأن تظل طرفًا في اتفاقية باريس.
ويعرف هذا المبدأ لنظام القانون العرفي فيما يتعلق بالمعاهدات البيئية بمبدأ التقدم او الارتقاء او التطور (principle of progression)، حيث يتضمن هذا المفهوم بأنه بمجرد أن تلتزم إحدى الدول بتحسين استجابتها للتغير المناخي، فإنها لا تستطيع في وقت لاحق العودة إلى مستويات أقل أو الالتزامات السابقة، ويعتبر هذا المبدأ تطوراً نسبي جديد في القانون الدولي العرفي يجد مصدره في اتفاق باريس بالمادة (4/ثالثا) التي تنص على (ستمثل المساهمة التالية المحددة وطنياً لكل طرف تقدماً يتجاوز مساهمته الراهنة المحددة وطنياً وستجسد اعلى طموح ممكن له، بما يراعي مسؤولياته المشتركة وان كانت متباينة وقدراته في ضوء الظروف الوطنية المختلفة ).
إن إدراج واجب أحد أطراف المعاهدة بالالتزام بأكثر مما كان عليه في الماضي هو مبدأ “جديد يشير إلى مبدأً رئيسي وجديد في القانون البيئي الدولي [50].
وكما ذكر المفوض الأوروبي للتغير المناخي “ميغيل كانيت” “لا يمكن أن تتوقف المعركة ضد تغير المناخ على نتيجة الانتخابات في بلد آخر، عندما يوقع بلد ما على اتفاق دولي، يتعين عليه الوفاء بالتزاماته[51].
وهكذا، في حين أن القانون المحلي او الداخلي قد يمنح الرئيس حرية الانسحاب من المعاهدات حسب الإرادة السياسية، فان القانون الدولي قد يلزم الرئيس قانوناً بالبقاء كجزء من الاتفاقات البيئية الدولية، هنا يكمن الصراع بين قدرة الولايات المتحدة على الانسحاب من اتفاقية باريس أو اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ في إطار القانون المحلي من جهة وبالمقابل أمام القانون الدولي ألاتفاقي او العرفي من جهة اخرى.
إلى جانب مبادئ القانون المحلي والدولي، تنشئ معاهدة باريس بعض الانعكاسات على طرف غير متوافق أو خارج من هذه الاتفاقية، حيث إن آلية التنفيذ الرئيسية لاتفاقية باريس، وأحد ابتكاراتها الرئيسية هي “إطار الشفافية المحسن للعمل والدعم” الذي وضعته المادة 13 “من الاتفاقية [52].
حيث يتيح نظام الشفافية للمجتمع العالمي فهم كامل لمستوى التقدم الذي تحققه البلدان الأخرى تجاه مساهماتها الملزمة، وبهذه المعلومات، قد تقوم الدول “بالتشهير او القذف “( name and shame)، كشكل من أشكال الضغط العام، عندما يقوم احد اطراف الاتفاق بتجاهل التزاماته [53].
وقد تم بالفعل استخدام الضغط وتسمية ادارة ترامب قبل اتفاق باريس منذ أعلن الرئيس الامريكي أنه سينسحب من المعاهدة، حتى قبل تنصيبه، أعرب قادة العالم عن قلقهم إزاء نية ترامب الانسحاب من مؤتمر الأطراف عام 2016 في المغرب [54].
على الصعيد الدولي، أدان مجموعة من زعماء العالم قرار الرئيس ترامب بالانسحاب من اتفاق باريس في يونيو 2017 مباشراً، حيث رد الرئيس الفرنسي ” إيمانويل ماكرون” على انسحاب ترامب قائلاً إن قرار ترامب بعدم احترام الاتفاقية كان خطأً، كما قدم نداءً لأصحاب المشاريع والعلماء والمهندسين الذين يرغبون في العمل على قضايا المناخ لمغادرة الولايات المتحدة والانتقال إلى فرنسا” [55].
كما صرح رئيس الوزراء الكندي “جاستين ترودو” إن “الكنديين يشعرون بخيبة أمل عميقة من أن الحكومة الفيدرالية الأمريكية قررت الانسحاب من اتفاقية باريس [56].”
كما ذكر “ميغيل كانيت” مفوض الاتحاد الأوروبي لشؤون المناخ والطاقة، ما يلي( اليوم هو يوم حزين للمجتمع العالمي، كشريك رئيسي يدير ظهره للكفاح ضد تغير المناخ، حيث يعرب الاتحاد الأوروبي عن أسفه العميق للقرار الأحادي الجانب من جانب إدارة ترامب بانسحاب الولايات المتحدة من اتفاقية باريس، أوروبا وشركاؤها الأقوياء في جميع أنحاء العالم على استعداد لقيادة الطريق، ونحن على الجانب الصحيح من التاريخ)[57].
علاوة على ذلك، حذر قادة العالم في فرنسا وكندا والمكسيك من أنهم منفتحون على فرض ضريبة الكربون (carbon tax) على الولايات المتحدة، إذا انسحبت الاخيرة من المعاهدة [58]، كما حذر قادة آخرون من أن الانسحاب من اتفاقية باريس قد يكون له تداعيات دبلوماسية خطيرة بالنسبة للولايات المتحدة [59].
على وجه التحديد، رد قادة العالم على الأمر التنفيذي للرئيس ترامب الذي يحظر على المهاجرين واللاجئين من سبع دول ذات أغلبية مسلمة من دخول الولايات المتحدة من خلال وصفه بأنه غير قانوني ومثيرة للانقسام، ومهين، وتمييزي [60].
وعلى إثر ذلك قام المجلس الأوروبي بتعزيز شراكته مع الصين لمكافحة تغير المناخ [61]، كما يبدو أن الدعم الساحق لاتفاق باريس قد أحدث فجوة دبلوماسية بين الولايات المتحدة وبقية العالم التي لا تزال ملتزمة بالمعاهدة، وعلى الصعيد المحلي، أثار إعلان ترامب الانسحاب من اتفاقية باريس غضباً في الرأي العام الامريكي وقد ضاعف قادة الصناعة مثل “فيسبوك” و “جنرال إلكتريك” و “آبل” و “فورد” و “مايكروسوفت” من دعمهم للاتفاقية وتعهدوا بالتزام القطاع الخاص باتباع أهداف المعاهدة [62].
كل ما ورد من قرار الانسحاب سيولد وينشئ سمعة سيئة للولايات المتحدة كشريك دبلوماسي من خلال فقدان مبدأ النوايا الدبلوماسية الحسنة في اطار ابرام المعاهدات الدولية ويفكك أغراض الاتفاقيات الدولية، حيث قد يكون من الصعب بناء الثقة خلال الاتفاقيات المستقبلية.
كما أن رد الفعل على قراره الانسحاب من باريس قد يستنزف رأس المال السياسي الذي يحتاجه الرئيس الأمريكي للعمل بفعالية مع الوكالات الحكومية الوطنية، والرأي العام الامريكي حيث أغضبت سياسات الرئيس ترامب مثل مدينة شيكاغو التي أعلنت نفسها بمنطقة حرة عن ترامب (Trump Free Zone) ويبدو أن السعي إلى الانسحاب من اتفاقية باريس لن يؤدي إلا إلى تفاقم هذه التوترات [63].
الخاتمة
لا مجال للاسترابة تعزز سياسة الرئيس الأمريكي الخارجية من تقويض النظام العالمي لما بعد الحرب العالمية الثانية، ومرجع ذلك الصلاحيات الواسعة للرئيس الامريكي في فضاء السياسة الخارجية، مقارنةً بفضاء السياسة الداخلية الوطنية للولايات المتحدة، فلا توجد أيّ إدارة او مؤسسة أمريكية بما في السلطة التشريعية قادرة على إلزام دونالد ترامب من فعل شيء غير مقتنع به في إطار السياسة الخارجية؛ كاستخدام القوة، أو توقيع اتفاقية دولية.
أحدث ترمب متغيرات كبيرة في رؤية السياسة الخارجية الأميركية بطريقة أدت إلى بعض الاضطرابات دوليًّا، خصوصاً في ظل مسؤولية الولايات المتحدة المفترضة في تحقيق الاستقرار للنظام الدولي، واستلزام إيجاد مظلة حماية لأصدقائها وردع الأعداء والخصوم بحسب المقاربة الأمريكية.
من جهة أخرى لا يطرح ترمب العودة إلى تركيز الاهتمام في النظم الإقليمية، ولا في التحديات الدولية، بل يطرح نظرةً انعزاليةً، قوميةً باعتبارها العلاج الناجع لمشكلات الولايات المتحدة الامريكية وتحدياتها الاقتصادية والأمنية.
[1] – أصدر مجلس الامن الدولي بتاريخ 20 تموز 2015، قراره المرقم 2231 لسنة 2015 الذي أيد فيه خطة العمل الشاملة المشتركة، وأكد الى أن إبرام خطة العمل يشكل تحولاً رئيسياً على مسار نظره في المسألة النووية الإيرانية، كما أعرب عن رغبته في إقامة علاقة جديدة مع طهران مقترنة بتنفيذ خطة العمل، كما أكد المجلس أن التنفيذ التام والفعلي لخطة العمل سيُسهم في بناء الثقة في الطابع السلمي الحصري لبرنامج إيران النووي، وشدد على أن خطة العمل تفضي إلى تشجيع إقامة علاقات تعاون طبيعية مع طهران في المجالين التجاري والاقتصادي ، حيث يقرر القرار 2231 على إنهاء العمل بقرارات مجلس الأمن السابقة بشأن الملف النووي الإيراني، ويضع ضوابط محددة تسري على جميع الدول دون استثناء، كما ان الدول الأعضاء ملزمة بموجب المادة (25) من الميثاق الأممي بتنفيذ قرارات مجلس الأمن وقبولها .
[2] – Letter dated 16 July 2015 from the Permanent Representative of the United States of America to the United Nations addressed to the President of the Security Council , Security Council, S/2015/544 ,16 July 2015.
[3] – President Donald J. Trump is Ending United States Participation in an Unacceptable Iran Deal, FOREIGN POLICY , Issued on: May 8, 2018.
[4] – Olivia Alabaster and agencies, Thousands of Iranians protest Trump’s withdrawal from nuclear deal as Europeans try to keep it alive, independent, UK, 11 May 2018.
[5] – Iran warns of reprisal if U.S. doesn’t compensate for withdrawal from nuclear deal, CBS News report, MAY 11, 2018.
[6] – Iran Calls for Clarity Over Nuclear Deal After Talks With China, Bloomberg News,13 may 2018.
[7] – Berlin to Talk Openly With US on Iran, Aims to Avoid Economic Tensions, 11.05.2018.
https://sputniknews.com/europe/201805111064348235-berlin-iran-us-talks/
[8] – Resolution 2231 (2015 ) Adopted by the Security Council at its 7488th meeting, on 20 July 2015 , S/RES/2231 (2015)
[9] – Iulia E. Padeanu ,Is the Trump Administration Bound by the Iran Deal? The Yale Journal of International Law, December 1, 2016.
http://www.yjil.yale.edu/is-the-trump-administration-bound-by-the-iran-deal/
[10] – المادة (2/اولاً/ أ) من اتفاقية فينا لقانون المعاهدات المعتمدة في 22 أيار/مايو 1969 والنافذة في 27 كانون الثاني/يناير 1980 .
[11] – Rohan Jain, The United States’ Withdrawal from the Iran Nuclear Deal: Understanding the Legality of the Move and Obligations Under UNSC Resolution 2231, The Groningen Journal of International Law, June 11, 2018.
[12] – David M. Halbfinger, David E. Sanger and Ronen Bergman, Israel Says Secret Files Detail Iran’s Nuclear Subterfuge, The New York Times ,April 30, 2018.
[13] – James D. Fry, Legal Resolution of Nuclear Non-proliferation Disputes, Cambridge University Press, Cambridge, 2013,p. 84.
[14] – Resolution 1737 (2006) ,Adopted by the Security Council at its 5612th meeting, on 23 December 2006, S/RES/1737 (2006).
[15] – Security Council Sixty-first year, 5612th meeting Saturday, 23 December 2006, S/PV.5612 ,p.3.
[16] – تنص الفقرة (ثانيا) من القرار ( يهيب بجميع الدول الأعضاء والمنظمات الإقليمية والمنظمات الدولية إلى اتخاذ كل الإجراءات المناسبة لدعم تنفيذ خطة العمل، بوسائل منها اتخاذ إجراءات تتّسق مع مخطط التنفيذ المبيّن في خطة العمل وفي هذا القرار والامتناع عن إتيان أعمال تعيق الوفاء بالالتزامات المنبثقة عن خطة العمل).
[17] – Robert Falkner, The Paris Agreement and the New Logic of International Climate
Politics, International Affairs 92(5), September 2016,pp. 1107-1125.
[18] – Paris Agreement – Status of Ratification, On 5 October 2016, the threshold for the entry into force of the Paris Agreement was achieved.
https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/status-of-ratification
[19] – Robert Falkner, Ibid, p. 1112.
[20] – Remarks by the President on the Paris Agreement, The White House, Office of the Press Secretary, October 05, 2016.
https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/10/05/remarks-president-paris-agreement
[21] – Coral Davenport, U.N. Signals That Climate Deal Has Backing Needed to Enter Force, The New York Times (Sept. 20, 2016).
[22] – Michael D. Shear, Trump Will Withdraw U.S. From Paris Climate Agreement, The New York Times (June 1, 2017).
[23] – U.S. CONST. art. II, § 2; see also MICHAEL J. GARCIA, CONG. RESEARCH SERV., RL32528, INTERNATIONAL LAW AND AGREEMENTS: THEIR EFFECT UPON U.S. LAW 1, 16 ,2015,p.2.
[24] – Kayla Clark, The Paris Agreement: Its Role in International Law and American Jurisprudence, Notre Dame Journal of International & Comparative Law , Vol. 8 : Iss. 2 ,2018, p.119.
[25] – MICHAEL J. GARCIA, CONG. RESEARCH SERV, Ibid, p.4.
[26] – American Ins. Assn. v. Garamendi, 539 U.S. 396 (2003).
https://supreme.justia.com/cases/federal/us/539/396/
[27] – DANIEL BODANSKY, CTR. CLIMATE & ENERGY SOLS., LEGAL OPTIONS FOR U.S. ACCEPTANCE OF A NEW CLIMATE CHANGE AGREEMENT SOLUTIONS 1 (2015),p.5.
[28] – BODANSKY, Ibid,p. 14.
[29] – Kayla Clark, The Paris Agreement, Ibid, p. 121.
[30] – يعتبر «صندوق المناخ الأخضر» من أبرز آليات التمويل لمشروعات تغيّر المناخ، ومرّ الصندوق بمراحل من ضعف التمويل نتيجة عدم التزام الدول المتقدمة بالتزاماتها التي وعدت بها من دعم للصندوق، ويساهم الصندوق في مساعدة الدول الفقيرة والنامية في مجالي تخفيف آثار التغيّر المناخي والتكيّف معها.
[31] – President Donald Trump, Statement by President Trump on the Paris Climate Accord (June 1,
2017).
https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/
[32] – Robinson Meyer, Trump and the Paris Agreement: What Just Happened?, ATLANTIC (Aug. 4,
2017).
[33] – Laura Koran, US Notifies UN of Intent to Pull Out of Climate Deal, CNN (Aug. 4, 2017).
[34] – إجراءات الانسحاب من اتفاقية اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ تختلف كليًا ، عن الانسحاب من إتفاقية باريس لأن اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ تم إبرامها بموجب معاهدة أقرها مجلس الشيوخ الامريكي ،وهو مالم يحصل بالنسبة لاتفاقية باريس .
See United States Senate Committee on Energy & Natural Resources (Dec. 6, 2005).
[35] – Paris Agreement, art. 28 (1).
[36] – Id. art. 28(2).
[37] – Can the President Withdraw from the Paris Agreement? CRS Reports & Analysis Legal Sidebar, 12/05/2016.
https://fas.org/sgp/crs/misc/withdraw.pdf
[38] – Id.
[39] – MICHAEL J. GARCIA, CONG, Ibid.
[40] – Can the President Withdraw from the Paris Agreement, , Ibid.
[41] – لم يتم سن أي تشريع ينفذ اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن تغير المناخ لعام 1992 أو اتفاقية باريس في القانون المحلي ، كما لم تؤكد السلطة التنفيذية أن أحكام المعاهدتين ذاتية التنفيذ ، وهو مصطلح يستخدم لوصف الالتزامات الدولية التي لها قوة القانون المحلي دون إجراء لاحق من قبل الكونغرس .
[42] – يقنن القانون الدولي في اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات ، التي تعكس القانون الدولي العرفي بشكل عام ، ويستمد القانون الدولي قوته الإلزامية من مصدرين أساسيين – الاتفاقات الدولية والممارسات العرفية .
[43] – U.N. Framework Convention on Climate Change Conference of Parties, Twenty-First Session, Adoption of the Paris Agreement, U.N. Doc. FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1 (Dec. 12, 2015) .
[44] – Under Article 28 of the Paris Agreement, the United States may submit notification of withdrawal three years after the Paris Agreement goes in to force. The treaty went into force on November 4, 2016. Then, the withdrawal will take an additional year to become official. art. 28(1)–(2).
[45] – الاستشهاد الاول في قضية ( Ware v. Hylton, 3 U.S. 199, 281 ,1796) ثم قضية (Chisholm v. Georgia) التي قررت بان الولايات المتحدة عن طريق اتخاذها مكاناً بين أمم الأرض أصبحت تقبل تطبيق قانون الأمم.
Chisholm v. Georgia, 2 U.S. 419, 474 (1793(.
[46] – The Paquete Habana, 175 U.S. 677, 700 (1900).
[47] – Saikrishna Prakash, The Constitutional Status of Customary International Law, 29 Harvard Journal of Law & Public Policy,2010 , pp. 66, 67.
[48] – المادة(6/ثانياً)من دستور الولايــــات المتحـدة الأمريكـية 1787.
[49] – السؤال المطروح عند هذه الجزئية ، هل تعتبر الولايات المتحدة طرف في اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات؟ الملاحظ ان الولايات المتحدة الامريكية وقعت على المعاهدة في 24 أبريل 1970، الا ان مجلس الشيوخ الأمريكي لم يمنح مشورته وموافقته على المعاهدة، وبالتالي تعتبر الولايات المتحدة أن العديد من أحكام اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات تشكل قانوناً دولياً عرفياً لقانون المعاهدات.
Vienna Convention on the Law of Treaties, Frequently Asked Questions: The Vienna Convention on the Law of Treaties, U.S. DEP’T OF STATE;
https://www.state.gov/s/l/treaty/faqs/70139.htm
[50] – Professor Jorge E. Vinuales , The Paris Climate Agreement: An Initial Examination (Part II of III) European Journal of International Law ,February 8, 2016 ;
https://www.ejiltalk.org/the-paris-climate-agreement-an-initial-examination-part-ii-of-iii/
[51] – Daniel Boffey et al., EU to Bypass Trump Administration After Paris Climate Agreement Pullout,
GUARDIAN (June 2, 2017).
[52] – Vinuales, Id.
[53] – Id.
[54] – Coral Davenport, Diplomats Confront New Threat to Paris Climate Pact: Donald Trump, New York times (Nov. 18, 2016).
[55] – Alex Ward, French President Emmanuel Macron Responds to Trump: Make Our Planet Great
Again, VOX (June 1, 2017).
[56] – Prime Minister Justin Trudeau, Statement by the Prime Minister of Canada in Response to the
United States’ Decision to Withdraw from the Paris Agreement (June 1, 2017)transcript available at ;
[57] – Miguel Arias Cañete, Statement by the EU Climate Action and Energy Commissioner Miguel
Arias Cañete on the US Announcement to Withdraw from the Paris Agreement (June 1, 2017) (transcript
available at ;
[58] – Coral Davenport, Id.
[59] – Id.
[60] – Azadeh Ansari, Nic Robertson, & Angela Dewan, World Leaders React to Trump’s Travel Ban,
CNN (Jan. 30, 2017).
[61] – Daniel Boffey et al., EU to Bypass Trump Administration After Paris Climate Agreement Pullout,
GUARDIAN (June 2, 2017).
[62] – WE ARE STILL IN ;
[63] – Melissa Etehad, Mayor Rahm Emanuel Declares Chicago a ‘Trump Free Zone’ after DACA Decision, L.A. TIMES (Sept. 5, 2017) .
